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Réforme territoriale : Contribution de la FEVE aux cahiers d’acteurs

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La FEVE s’est mobilisée pour organiser une consultation des membres de notre réseau et des représentant-es d’Europe Ecologie-Les Verts pour apporter notre contribution aux cahiers d’acteurs édités dans le cadre des États généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat.

Ce travail de la FEVE s’est construit par étapes. En écho au programme "Vivre mieux" d’EELV dans le cadres des échéances électorales de 2012, il synthétise les contributions de parlementaires, des conseillers/ères municipaux/ales, généraux/ales et régionaux/ales et de leurs équipes de collaborateurs/trices.
Nous remercions entre autres pour leur implication Clément Rossignol-Puech, Jean-Charles Valadier, Jacques Archimbaud, Alain Jund, Henrique Pinto, Catherine Calmet, Yves Contassot, François de Rugy, Jean-Vincent Placé, Corinne Bouchoux, Gérard Onesta, Pierre Gressant et Claire Monod.

Cette contribution estampillée FEVE est le fruit d’un travail collectif.
Ce texte participe à consolider notre positionnement sur cette question et aide à mieux faire connaître nos propositions, notamment auprès de nos partenaires. Il pourra contribuer, nous l’espérons, à faciliter la mise en place d’un nouveau projet de réforme territoriale, plus proche des aspirations des écologistes, en cas d’alternance.

Relancer la décentralisation pour améliorer l’efficacité de l’action publique

Le constat de l’organisation institutionnelle française est implacable : avec 26 régions, 102 départements, 36 571 communes et 17 698 groupements de collectivités locales, le système sur-administre et minimise la gouvernance.

L’analyse que font les écologistes sur la dernière réforme territoriale est sans appel : celle-ci impose une recentralisation de l’action locale, un détournement des finances locales dans un mauvais rééquilibrage lié à la dette publique ; elle « balkanise » la dynamique régionale. La réforme actuelle ne résout aucun problème de fond de l’organisation française : mauvaise lisibilité pour les citoyen-nes, frein à l’efficacité des actions, gaspillage d’argent public.

Les écologistes appellent à une nouvelle réforme territoriale, relançant la décentralisation, avec pour objectifs :
- de garantir plus de durabilité dans la manière de porter l’action publique ;
- de rapprocher la décision des citoyen-nes en appliquant le principe de subsidiarité ;
- d’assurer une solidarité entre les territoires français ;
- d’affirmer la pertinence du niveau régional.

Cette réforme doit établir un cadre qui :

1. Rénovation, démocratisation

1.1 Participation citoyenne

Face à la crise actuelle de la pratique démocratique et à l’éclatement des lieux de décision, la démocratisation de la décision pose la question de la place des citoyen-nes en regard de l’élaboration, de la mise en œuvre et de l’efficacité de l’action publique.

Une future réforme territoriale devra aussi inciter les collectivités à l’utilisation large de tous les modes de démocratie participative aujourd’hui sous-utilisées.

1.2 Démocratisation du fonctionnement

Afin d’assurer une démocratie territoriale avec plus de débats et de transparence, la rénovation du fonctionnement interne est nécessaire. Elle devra permettre d’encadrer et limiter le pouvoir des président-es d’exécutifs et de redéfinir les droits des élu-es minoritaires. La séparation totale des fonctions exécutives et délibératives au sein des collectivités devra être instaurée. Cette évolution permettra de sortir de la répartition ambiguë des responsabilités au sein des collectivités et de limiter le pouvoir démesuré conféré aux maires et président-es d’exécutifs.

1.3 Un mode de scrutin rénové pour une meilleure représentativité

Le mode de désignation des responsables politiques contribue à recréer de l’intérêt pour le débat public et à améliorer la participation lors des consultations électorales. La reconquête démocratique passe par la mise en place de modalités d’élections qui soient identiques pour les différents échelons : les Communes, les Intercommunalités et les Régions.

Les élu-es écologistes proposent un scrutin de liste proportionnel à deux tours avec un seuil d’admission à 5% et une prime majoritaire à 25% à la liste arrivée en tête. Ces modalités de scrutin garantissent la parité femmes/hommes ainsi qu’une représentation de la diversité des populations et des territoires.

2. Les échelons territoriaux : de la Commune à la chambre des Régions (Sénat)

La FEVE est favorable à la relance de la décentralisation privilégiant trois niveaux pertinents : la Région, l’Intercommunalité et la Commune, dans un souci de subsidiarité et d’efficacité des actions. Une segmentation froide et verticale des compétences, sans croisement, sans clause de compétence générale, ne permet pas la transversalité nécessaire à la mise en œuvre de politiques publiques durables.

2.1. Un nouveau rôle pour les communes

Les écologistes réaffirment l’importance et l’apport des élu-es municipaux/ales, lesquel-les assurent l’animation citoyenne quotidienne avec la population et font le lien avec les autres collectivités. La Commune reste la cellule de base de la démocratie locale et ses missions seront recentrées sur les compétences de proximité de façon renforcée et valorisée, les Intercommunalités assurant les autres compétences.

2.2. Importance et transparence des Intercommunalités, collectivités de plein exercice

Cet échelon, devenu incontournable, doit devenir une collectivité de plein exercice. Adaptées aux bassins de vie et d’activités, les Intercommunalités doivent être valorisées. Pour être cohérentes, elles devront couvrir un territoire significatif, constitué d’un mixte urbain et rural, afin de renforcer : la cohérence des politiques publiques, la solidarité via la péréquation, la maîtrise de l’étalement urbain et l’accroissement de la mixité sociale. A terme, les Intercommunalités couvriront l’ensemble du territoire national, en s’articulant avec les « Pays ».

L’Intercommunalité devient l’échelon politique intermédiaire unique entre la Commune et la Région. Ses compétences seront définies au sein d’une conférence des pouvoirs locaux qui réunira les représentants de la Région et des Communes.

La FEVE propose donc :

- la transformation des communautés en collectivités territoriales de plein droit, dotées de la clause générale de compétences ;
- l’achèvement de la carte intercommunale via les Commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) sous réserve d’une majorité des 2/3 ;
- l’élection des représentant-es au sein des Intercommunalités au suffrage universel direct, par scrutin de liste proportionnel à deux tours avec prime majoritaire de 25 %.

2.3. L’affirmation des Métropoles : un traitement différencié des zones urbaines

La répartition démographique de la France atteste du mouvement d’urbanisation des territoires : 80% de la population est désormais urbaine. Éviter la fracture entre les zones denses et les zones moins peuplées, c’est renforcer la solidarité.

La réforme territoriale de 2009 ne règle pas la question : elle propose deux statuts pour traiter un même objet. Aujourd’hui, les grandes agglomérations incluent des espaces urbains et péri-urbains. Elles ont besoin de reconnaissance institutionnelle et d’affirmation de compétences propres afin d’assurer la coordination des territoires qui les composent. La future réforme devra traiter avec un seul et même statut cette question des Métropoles. Loin d’être un échelon supplémentaire, celles-ci seront des Intercommunalités avec des compétences élargies liées aux activités spécifiques de leurs territoires. Leur gouvernance sera assurée par des assemblées élues en partie par les territoires et en partie par les citoyens.

Les Régions aux pouvoirs renforcées devront être garantes de la dynamique entre les Métropoles et les territoires ruraux, agricoles et naturels.

2.4 Une redistribution des compétences du Conseil Général

Du principe de subsidiarité, de la clarification des échelons institutionnels et de la mise en cohérence des politiques publiques défendus par la FEVE, découle la redistribution des compétences du conseil général. Celle-ci se fera dans le cadre d’une conférence des pouvoirs locaux qui se tiendra dans chaque Région. Près de deux siècles après leur création, les départements ne sauraient conserver le rôle politique qu’on leur a dévolu et qui s’avère peu pertinent à l’égard des compétences, principalement sociales, qu’ils assurent. Ils gardent un rôle stratégique comme périmètre d’action pour les services de l’État.

2.5 Le renforcement des Régions

La réforme territoriale doit conforter l’autorité des Régions qui ont fait leurs preuves au cours du processus de décentralisation de 1982 à 2010.

Réponses aux enjeux économiques et sociaux, aménagement du territoire, préservation de l’environnement, déplacements (en devenant Autorité Organisatrice des Transports) : la Région est bien l’échelon d’administration pertinent pour mettre en cohérence les dynamiques de territoires.

Avec des compétences renforcées, les Régions pourront ainsi jouer pleinement leur rôle au niveau européen (gestion directe des fonds structuraux, investissement des Eurorégions…) et être garantes de la dynamique entre les Métropoles et les territoires agricoles et naturels.

Pour renforcer les compétences des Régions la FEVE demande :

- le maintien de la clause générale de compétences ;
- la promotion d’un fédéralisme différencié qui prend en compte les spécificités locales, culturelles, linguistiques et historiques ;
- la possibilité de faciliter les fusions et les redécoupages de Régions ;
- la capacité de doter les Régions d’un pouvoir normatif et règlementaire.

2.6 Le Sénat : la chambre des Régions

Au delà des collectivités elles-mêmes, les écologistes souhaitent une réforme constitutionnelle instituant une 6e République. Elle restaurerait la responsabilité politique en devenant une République parlementaire avec une nouvelle organisation de l’État sur un mode fédéral. En conséquence, le Sénat serait transformé en chambre des Régions et jouerait pleinement son rôle de représentant des collectivités territoriales. Il disposerait de pouvoirs législatifs et de contrôles spécifiques relatifs à l’organisation territoriale de la République.

3. Rénover la fiscalité locale pour l’autonomie responsable des collectivités

Pointées à tort responsables des déficits publics, les collectivités ont été mises à mal par les réformes fiscales et leurs incohérences. Le redécoupage proposé par les écologistes a un double objectif :
- renforcer les collectivités pour qu’elles répondent mieux aux défis auxquels elles doivent faire face ;
- clarifier leurs compétences et leur appréhension par les citoyen-nes.

3.1 Une redéfinition nécessaire du panier fiscal

La réorganisation des collectivités territoriales va de pair avec la redéfinition du panier fiscal. Il faut un panier fiscal lisible réparti entre les différentes strates de la nouvelle organisation institutionnelle. Cette redéfinition permettra d’initier un vaste mouvement de simplification territoriale, dans tout le pays, en ayant pour objectif de reconstituer un canal unique entre la décision politique et les sources de financement.

Une des priorités est de refonder les impôts locaux pour : lutter contre l’étalement urbain, promouvoir les comportements écologiques, lutter la contre la pollution et favoriser l’égalité territoriale. L’État devra engager la révision systématique et transparente des bases locatives de 1970 et laisser aux collectivités la capacité de fixer les taux d’imposition. L’actualisation encadrée des valeurs cadastrales fera partie de ce processus.

Pour lutter contre l’étalement urbain, la FEVE propose l’établissement d’une fiscalité locale spécifique afin d’empêcher que les terrains agricoles ou non constructibles puissent être l’objet de spéculations.

L’État doit créer une banque publique d’investissement, outil au service des collectivités territoriales. La coopération financière entre collectivités doit être facilitée, unies ces dernières seront plus fortes et plus solidaires. Ces collaborations valoriseront notamment les économies d’échelles. Faire évoluer notre modèle, c’est faire le pari de l’efficacité des politiques de solidarité et d’aménagement menacées par la dispersion et l’assèchement des liquidités ; c’est avoir le courage de s’affranchir d’avantage du diktat des marchés ; c’est, enfin, redonner un souffle nouveau à notre décentralisation.

3.2 Une solidarité entre les territoires grâce à une péréquation plus simple et plus transparente

La solidarité entre les territoires passe par la mise en place d’un système de péréquation construit de façon transparente, avec des règles claires et évolutives selon les changements de contextes locaux.

La trop petite taille des circonscriptions fiscales génère mécaniquement des inégalités car la matière fiscale ne se localise pas uniformément sur le territoire. Au delà des regroupements des communes, qui permettront en partie de mutualiser les richesses et les coûts mal répartis sur un territoire, les systèmes de péréquation doivent se généraliser et se simplifier pour corriger les inégalités.

La Dotation Générale de Fonctionnement doit être modulée en fonction des actions relevant de l’ensemble des critères du développement durable.

3.3 Restaurer le pouvoir fiscal régional

Alors que le bloc communal a su préserver son autonomie fiscale, la suppression de la taxe professionnelle a enlevé le peu d’autonomie fiscale des Régions. Une nouvelle réforme devra être engagée pour leur redonner des ressources.

Les écologistes prônent l’organisation de transferts de souveraineté financière et fiscale au profit des Intercommunalités et des Régions, niveaux de décisions pertinents et adaptés. Dans cette logique, la FEVE appelle à la mise en place d’une péréquation interrégionale, inspirée du modèle allemand, afin de faciliter et de clarifier son fonctionnement.

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