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Statut, protection et responsabilité des élu·es
La protection juridique et fonctionnelle
Qui est éligible à la protection fonctionnelle statutaire ?
La protection fonctionnelle statutaire, régie par les articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), est explicitement réservée au maire et aux élu·es municipaux le suppléant ou ayant reçu une délégation de fonction (comme les adjoint·es). Le simple conseiller municipal n’est pas inclus dans ce régime légal statutaire.
Néanmoins, l’élu·e sans fonction exécutive bénéficie de la protection au titre du principe général du droit reconnu par la jurisprudence (qui l’étend à tout agent public, même sans texte spécifique), garantissant une assistance juridique et une prise en charge des frais en cas de poursuite ou d’attaque liée à leur mandat.
Quelles sont les conditions de son octroi ?
L’octroi de la protection fonctionnelle est subordonné à trois conditions cumulatives, qui doivent être vérifiées par la collectivité :
Qualité de l’élu·e : Pour le régime légal (art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du CGCT), il doit s’agir d’un·e élu·e exerçant des fonctions exécutives (maire, adjoint·e ou délégué·e).
Lien direct avec la fonction : Les faits, qu’il s’agisse de poursuites judiciaires (art. L. 2123-34) ou d’attaques (art. L. 2123-35), doivent être en rapport direct avec les fonctions publiques exercées par l’élu·e. L’acte ou l’attaque ne doit pas concerner l’élu·e en tant que simple particulier.
Absence de faute : Si l’élu·e est poursuivi·e, il doit y avoir absence de faute personnelle détachable des fonctions. Dans le cas d’attaques (menaces, injures), la condition est l’évaluation de la gravité des attaques subies à l’occasion ou du fait de ses fonctions.
Qu'est-ce qu'une "faute personnelle détachable" ?
Une faute personnelle détachable des fonctions est un comportement qui, par sa nature ou sa gravité, est jugé incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques. C’est le critère qui permet à l’autorité publique de refuser la protection fonctionnelle.
Le Conseil d’État a notamment considéré comme une faute personnelle détachable le fait, pour un maire, de tenir des propos virulents (même dans le cadre d’un débat public) qui excèdent ce que permet la fonction, ou qui traduisent une intention purement personnelle, sans lien avec l’intérêt du service. Si la faute est qualifiée de personnelle et détachable, elle fait obstacle à l’octroi de la protection.
Le statut social et professionnel de l'élu·e
Comment assurer la conciliation du mandat et de l'activité professionnelle salariée ?
La conciliation du mandat et de l’activité professionnelle salariée est assurée par la loi n° 92-108 du 3 février 1992, qui a introduit des garanties pour les salarié·es élu·es. Le dispositif central est l’octroi d’un crédit d’heures permettant les autorisations d’absence.
Au début du mandat, l’élu·e salarié·e bénéficie, à sa demande, d’un entretien individuel avec son employeur pour définir les modalités pratiques d’exercice de son mandat au regard de son emploi. Pour bénéficier du crédit d’heures, l’élu·e doit informer son employeur par écrit, trois jours au moins avant son absence, en précisant la date, la durée de l’absence et le crédit d’heures restant pour le trimestre en cours (CGCT, art. R. 2123-3).
Quelles sont les garanties financières et sociales du mandat ?
Les garanties financières et sociales ont été renforcées afin que le mandat ne soit pas une cause de pénalisation.
Garanties financières : Elles concernent les indemnités de fonction. Le législateur a revalorisé leur montant pour les élu·es municipaux, généralisé l’application d’un barème à toutes les catégories d’élu·es locaux, et établi des plafonds en cas de cumul de mandats.
Garanties sociales : La loi a étendu le droit à la retraite des élu·es. Surtout, le temps d’absence lié à l’exercice du mandat est désormais assimilé à une durée de travail effectif pour la détermination des droits sociaux (retraite, ancienneté, etc.), garantissant ainsi que l’exercice du mandat ne pénalise pas la constitution des droits sociaux.
Quel est le droit à la formation des élu·es ?
La loi n° 92-108 du 3 février 1992 a formellement reconnu le droit à la formation des élu·es. Ce droit vise à leur permettre d’acquérir les connaissances nécessaires à l’exercice de leur mandat.
La loi organise les conditions de son application et insiste sur les modalités spécifiques pour les élu·es qui sont également salarié·es, afin qu’ils et elles puissent bénéficier de la formation sans être pénalisé·es dans leur emploi principal. Ce droit est essentiel pour la professionnalisation et l’efficacité de l’exercice du mandat local.
La prévention et la réponse aux agressions physiques et verbales
Quelle est l'ampleur des menaces et des agressions ?
L’ampleur des menaces et agressions est jugée très préoccupante, en particulier pour les maires. Une enquête du Sénat en 2019 a révélé que 92% des élu·es interrogé·es avaient été touché·es par des actes d’incivilités, d’injures, de menaces ou d’agressions physiques.
Les chiffres du ministère de l’Intérieur en 2020 ont enregistré 1 276 menaces ou agressions contre des élu·es locaux ou nationaux, dont 505 agressions physiques de maires ou adjoints. Cette violence est également présente sur le plan numérique, comme en témoigne la forte augmentation des signalements sur la plateforme PHAROS.
Qu’est-ce que l’extension du régime de la protection des élu·es ?
Face à la gravité de cette situation, le législateur a réagi en se montrant préoccupé par le développement de ces comportements et actes graves à l’encontre des élu·es.
La réponse s’est traduite par le renforcement et l’extension du régime de la protection juridique en faveur des élu·es, notamment à travers les articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du CGCT. L’objectif est d’assurer une meilleure couverture de la collectivité vis-à-vis des élu·es victimes, en adaptant et en clarifiant les conditions d’application de la protection fonctionnelle pour mieux répondre aux menaces et agressions.
Quelle est l'efficacité de la réponse judiciaire ?
L’efficacité de la réponse judiciaire est souvent jugée insuffisante au regard de l’ampleur des attaques. Les données montrent un faible taux de plaintes aboutissant à une condamnation :
Seulement 37% des élu·es victimes ont déclaré avoir porté plainte.
Seule une plainte sur cinq a abouti à une condamnation.
Ce faible taux de succès de la réponse pénale pose la question de la nécessité d’améliorer l’accompagnement des élu·es dans le processus de dépôt de plainte, ainsi que l’efficacité et la rapidité de la réponse pénale face aux attaques dont ils sont l’objet.
Les élu·es intéressé·es
Qu'est-ce qu'un·e élu·e intéressé·e au sens de la loi ?
Un·e élu·e intéressé·e est un·e membre du Conseil Municipal qui, dans le cadre d’une délibération, a un intérêt personnel distinct de celui de la majorité des habitant·es de la commune.
Le principe est énoncé à l’article L. 2131-11 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui dispose que : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part les membres du conseil intéressés à l’affaire qui en a fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. »
Quelle est la conséquence juridique d'une délibération impliquant un·e élu·e intéressé·e ?
La conséquence est la nullité (l’illégalité) de la délibération concernée.
Dès lors que l’élu·e intéressé·e a pris part à la délibération, celle-ci peut être annulée par le juge administratif. La participation s’entend de la simple présence au moment du vote si celle-ci a été susceptible d’exercer une influence sur le résultat, même si l’élu·e n’a pas formellement voté.
Quels sont les critères retenus par la jurisprudence pour identifier un·e élu·e intéressé·e ?
La jurisprudence administrative retient deux critères principaux pour qualifier un·e conseiller·ère municipal·e d’intéressé·e :
L’intérêt doit être distinct : L’intérêt de l’élu·e ne doit pas se confondre avec l’intérêt général ou celui de la majorité des habitant·es de la commune. Par exemple, une délibération sur une hausse générale des impôts locaux n’intéresse pas spécifiquement un·e élu·e, tandis qu’une subvention accordée à l’association que cet·te élu·e préside le ou la rend intéressé·e.
L’influence : Il doit être établi que l’élu·e a pu exercer une influence sur la délibération de l’assemblée. Cette influence est présumée ou peut résulter de sa simple présence au moment du vote, même s’il ou elle n’y a pas formellement participé.
La règle des élu·es intéressé·es s'applique-t-elle au-delà de la séance plénière du Conseil Municipal ?
Oui, le juge administratif considère que la règle de l’article L. 2131-11 du CGCT s’applique à la Commission d’appel d’offres (CAO) de la commune.
Celle-ci est en effet considérée comme une commission du conseil municipal investie d’un pouvoir de décision. Par conséquent, un·e élu·e intéressé·e à l’attribution d’un marché public (par exemple, s’il ou elle est dirigeant·e de l’entreprise candidate) doit s’abstenir de participer aux travaux de la CAO.
L'élu·e représentant la commune dans une Société d'Économie Mixte Locale (SEML) est-il ou elle considéré·e comme intéressé·e lorsque le Conseil délibère sur cette SEML ?
Non, le législateur a apporté une clarification pour sécuriser la situation des élu·es représentant leur collectivité dans des structures partenaires.
L’article L. 1111-6, I, du CGCT (issu de la loi dite « 3DS » de 2022) précise que les représentant·es d’une collectivité territoriale agissant en tant que mandataires au sein du conseil d’administration ou de surveillance d’une SEML ne peuvent être regardé·es comme étant intéressé·es à l’affaire lorsque la collectivité délibère sur ses relations avec la SEML (par exemple, lors de l’approbation des comptes ou d’un apport en capital).
Toutefois, une limite importante demeure : ces élu·es ne peuvent pas participer aux commissions d’appel d’offres ou aux commissions d’attribution de délégations de service public de la collectivité lorsque la SEML qu’ils ou elles représentent est candidate à l’attribution du marché ou du contrat.
Le Conseil municipal et la prise illégale d’intérêt
Qu'est-ce que la prise illégale d'intérêts ?
La prise illégale d’intérêts est un délit pénal visant à sanctionner les personnes exerçant des fonctions ou des missions publiques qui se placent dans une situation où leur intérêt particulier est en contradiction avec l’intérêt général.
Ce délit est défini par l’article 432-12 du Code pénal, qui interdit à un·e élu·e ou à une personne dépositaire de l’autorité publique de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont il ou elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance ou l’administration.
Comment le délit de prise illégale d'intérêts a-t-il été redéfini récemment ?
La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 (pour la confiance dans l’institution judiciaire) a modifié la définition du délit. Il est désormais caractérisé si un·e élu·e ou une personne dépositaire de l’autorité publique a un intérêt « de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité » dans ses décisions (C. pén., art. L. 432-12, 1ᵉʳ al.).
L’ancienne rédaction du texte exigeait un simple « intérêt quelconque ». La nouvelle formulation vise à mieux encadrer juridiquement la notion d’interférence entre les fonctions publiques et les intérêts privés du décideur public, en exigeant que l’intérêt soit d’une nature telle qu’il mette en cause la neutralité et l’objectivité de l’élu·e.
Quelles sont les peines encourues en cas de prise illégale d'intérêts ?
Le délit de prise illégale d’intérêts est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 € d’amende, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction (C. pén., art. 432-12).
Quelle est la différence entre un·e élu·e « intéressé·e » (CGCT) et la prise illégale d'intérêts (Code pénal) ?
| Caractéristique | Élu·e « Intéressé·e » | Prise illégale d’intérêts |
| Nature de la faute | Irrégularité administrative : vice de procédure de la délibération. | Délit pénal : infraction sanctionnée par une peine de prison et d’amende. |
| Intention requise | Non requise. La simple participation (voire la présence) à la délibération suffit à vicier l’acte. | Intentionnelle : l’élu·e doit avoir agi en connaissance de cause. |
| Sanction | Annulation de la délibération par le juge administratif. | Sanctions pénales : prison et amende. |
Que doit faire un·e élu·e confronté·e à un possible conflit d'intérêts pour se protéger ?
La plus grande prudence est recommandée pour éviter tout risque de prise illégale d’intérêts ou d’illégalité de la délibération :
S’abstenir de voter : L’élu·e devrait s’abstenir systématiquement de prendre part au vote.
Quitter la séance : Il est fortement conseillé de quitter la séance au moment où la délibération est discutée et mise aux voix afin de ne pas pouvoir exercer une quelconque influence, même par sa seule présence.
Éviter la préparation : L’élu·e doit éviter de participer de quelque façon que ce soit à l’élaboration ou à la préparation de la délibération.
Procédure du CGCT : Si les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, l’article L. 2122-26 du CGCT prévoit que le conseil municipal doit désigner un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats.
La responsabilité pénale des élu·es
Qu'est-ce qui encadre la responsabilité pénale des élu·es pour des faits non intentionnels ?
Le régime de la responsabilité pénale des décideurs publics, y compris les élu·es locaux, en matière de fautes non intentionnelles (homicide involontaire, blessures involontaires, mise en danger d’autrui), est encadré par la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000, dite « loi Fauchon », qui a modifié l’article 121-3 du Code pénal. La loi Fauchon a introduit un critère d’appréciation de la faute plus exigeant (l’absence de « diligences normales ») que la simple négligence pour les décideurs publics, ce qui a eu pour effet de stabiliser le nombre de mises en cause pénales des élu·es locaux pour faute non intentionnelle. La jurisprudence qui en résulte est considérée comme nuancée, reconnaissant les difficultés inhérentes à la fonction et les limites des moyens dont disposent les élu·es.
Quelle est la condition essentielle pour qu'un·e élu·e soit pénalement responsable d'une faute non intentionnelle ?
Un·e élu·e municipal (maire, adjoint·e ou élu·e délégué·e) ne peut être condamné·e pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions que si un des deux critères suivants sont établis :
L’élu·e a directement causé le dommage, ou
S’il ou elle n’a pas directement causé le dommage (c’est le cas le plus fréquent), il doit être prouvé qu’il ou elle n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il ou elle disposait, ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
Quel est le rôle des élu·es dans la survenance d'un dommage, même sans en être la cause directe ?
Même s’ils ou elles n’ont pas directement causé un dommage (par exemple, un accident sur la voie publique), les maires et leurs adjoint·es peuvent être tenu·es pénalement responsables s’ils ou elles ont :
Contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage (par exemple, en ne prenant pas les mesures conservatoires nécessaires malgré un signalement).
Omis de prendre les mesures permettant de l’éviter.
Cette responsabilité est liée à leurs pouvoirs de police et à leur statut d’organes exécutifs de la collectivité, qui impliquent une obligation de surveillance et de sécurité sur le territoire communal.
Quels sont des exemples d'infractions pénales intentionnelles qui pèsent sur les élu·es ?
Outre la prise illégale d’intérêts, plusieurs délits intentionnels peuvent engager la responsabilité pénale des élu·es. Le document mentionne des cas concrets :
Le détournement de fonds publics (par exemple, l’utilisation de fonds pour un usage personnel).
L’escroquerie (par exemple, le fait d’utiliser des motifs erronés ou fictifs dans des arrêtés municipaux pour contourner la procédure légale et conférer une apparence de légalité à des décisions illégales de recrutement).
L’usurpation de fonctions ou la prise de mesures destinées à faire échec à l’exécution de la loi (par exemple, donner de mauvaises instructions aux agent·es de police municipale ou annuler des avis de contravention dressés par ces dernier·ères pour s’arroger des prérogatives indues).
La responsabilité financière des élu·es
Quel est le principe de la responsabilité financière des élu·es locaux ?
Par principe, les élu·es locaux sont considérés comme irresponsables financièrement pour les actes de gestion qu’ils ou elles accomplissent dans l’exercice de leur mandat.
Ce principe, d’ordre constitutionnel et politique, a pour but d’éviter la paralysie de la gestion publique locale en soumettant les élu·es à un risque constant de sanction financière personnelle. La sanction des élu·es relève principalement du domaine politique (le vote, l’élection) et de la responsabilité administrative (recours pour excès de pouvoir) ou pénale (prise illégale d’intérêts, etc.). Il n’existe donc pas de la responsabilité financière directe au titre de la gestion.
L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, a réformé et unifié le régime de responsabilité financière en France, entraînant notamment la suppression de l’ancienne Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Cette ordonnance a explicitement exclu les élu·es locaux (maires, adjoint·es, membres du conseil municipal, président·es d’EPCI, etc.) du champ d’application de ce nouveau régime de responsabilité financière (Code des juridictions financières, CJF, art. L. 312-1, II, e et f), confirmant ainsi le principe de leur irresponsabilité financière.
Quelles sont les trois principales dérogations permettant d'engager la responsabilité financière d'un·e élu·e ?
Bien qu’exclu·es du régime général de responsabilité des gestionnaires publics, les élu·es locaux (maires, adjoint·es et membres des assemblées délibérantes) peuvent voir leur responsabilité financière engagée dans trois cas précis prévus par le Code des juridictions financières (CJF) :
Inexécution d’une décision de justice : En cas de refus ou de négligence d’exécuter une décision de justice, pouvant entraîner le prononcé d’une astreinte (CJF, art. L. 131-4).
Avantage injustifié par réquisition : Lorsque l’élu·e, ayant fait usage de son pouvoir de réquisition du comptable public, procure à une personne morale, à autrui ou à lui-même, un avantage injustifié par intérêt personnel direct ou indirect (CJF, art. L. 131-12). Ce délit est spécifique à l’exécutif local (le maire ou le président d’EPCI) qui dispose du pouvoir de réquisitionner le comptable public afin d’exécuter une dépense qu’il ou elle juge obligatoire, malgré un avis de suspension du comptable. C’est une protection contre l’abus de ce pouvoir exécutif au détriment des finances publiques.
Gestion de fait : Si l’élu·e est reconnu·e comme gestionnaire de fait, c’est-à-dire, une personne (même un·e élu·e) qui, sans en avoir la qualité légale de comptable public, s’immisce dans le maniement de fonds ou de valeurs appartenant à la collectivité (encaissements ou décaissements). Si un·e élu·e est reconnu·e gestionnaire de fait, il ou elle est alors soumis·e aux mêmes obligations et responsabilités qu’un comptable public et est redevable de toutes les sommes dont il ou elle a eu la gestion (CJF, art. L. 131-15).