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des réponses à vos questions sur...

Les premiers dossiers à maîtriser

Le budget communal est un document essentiel qui est à la fois un acte de gestion (prévision des recettes et dépenses), un acte politique (volonté du conseil municipal) et un acte juridique (autorisation de percevoir et de dépenser). Son élaboration et son exécution sont encadrées par plusieurs principes fondamentaux :

  • Le principe d’annualité : Le budget est fait d’une série d’actes annuels par lesquels sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses pour l’année à venir.
  • Le principe d’universalité :
    Ce principe se subdivise en deux règles :
    1. La règle du produit brut (non-compensation) : Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être inscrites au budget pour leur montant total, sans faire apparaître un solde « net » (c’est-à-dire sans compensation entre elles).
    2. La règle de non-affectation des recettes : Une recette particulière ne doit pas être affectée à une dépense particulière, sauf dérogations (comme les subventions affectées à une opération spécifique).
  • Le principe de spécialité : Le maire n’est autorisé à exécuter le budget que dans le cadre de ce principe : toutes les recettes et les dépenses inscrites sont autorisées uniquement pour un objet bien déterminé. Les dépenses et recettes sont classées par chapitre et article.
  • Le principe d’équilibre : Le total des dépenses doit être égal au total des recettes (équilibre comptable). De plus, cet équilibre doit être réel, ce qui est acquis sous trois conditions :
    1. Les prévisions budgétaires sont complètes, sincères et réalistes.
    2. L’équilibre apparaît pour l’ensemble du budget (fonctionnement et investissement).
    3. L’annuité de la dette doit être couverte par des recettes propres.
Les documents budgétaires rythment la marche financière de la commune, il en existe trois principaux.
  • Le Budget Primitif (BP) représente l’acte fondamental et premier obligatoire du cycle budgétaire annuel de la commune. Proposé par le maire, il doit être voté par le conseil municipal au plus tard le 15 avril de l’année d’exécution, avant d’être transmis au préfet dans les quinze jours suivant son approbation. Ce document est l’acte juridique qui retrace l’ensemble des autorisations de dépenses et de recettes prévues pour l’exercice annuel. Il se compose d’un budget principal pour les services communaux, complété, le cas échéant, par des budgets annexes pour les services dont la gestion nécessite une comptabilité distincte. Il est structuré en deux sections distinctes : la section de fonctionnement, qui regroupe les recettes et dépenses courantes (comme les charges financières liées aux intérêts de la dette), et la section d’investissement, qui concerne les opérations non renouvelables destinées à modifier ou enrichir le patrimoine de la collectivité (telles que les travaux nouveaux et les acquisitions immobilières).
  • Le Débat d’Orientation Budgétaire, ou DOB, constitue une phase préalable obligatoire qui précède l’élaboration et le vote formel du Budget Primitif (BP). Il ne s’agit pas d’un acte d’autorisation des dépenses, mais d’une discussion essentielle portant sur les orientations générales que la commune souhaite retenir pour l’exercice financier à venir. Cette étape est imposée par la loi uniquement aux communes de 3 500 habitants et plus, et elle doit impérativement avoir lieu au plus tôt deux mois avant l’examen du Budget Primitif par l’assemblée délibérante.
  • Le Compte Administratif (CA) est le document qui clôt l’exercice budgétaire, car il a pour objet de retracer l’exécution effective et définitive du Budget Primitif et des éventuels budgets annexes pour l’année écoulée. Contrairement au BP qui est prévisionnel, le CA est le document de réalisation servant à rendre compte de la gestion financière de l’équipe municipale. Sa validation est un acte essentiel qui doit être arrêté par l’assemblée délibérante (le conseil municipal) au plus tard le 30 juin de l’année suivant l’exercice concerné. Il est notable que le Compte Administratif fait l’objet d’une procédure de vote particulière : le maire doit se retirer au moment de la discussion et du vote. Par ailleurs, la non-adoption de ce document dans le délai légal, ou son rejet, est une situation encadrée qui entraîne des conséquences spécifiques pour la commune.

Le budget, qui comprend un budget principal et éventuellement des budgets annexes, est voté par le conseil municipal et est présenté en quatre parties:

  1. La délibération qui adopte le budget et vote les taux d’imposition.
  2. Le récapitulatif du budget par titre.
  3. Le budget détaillé : Il est divisé en deux sections qui comprennent chacune une partie recettes et une partie dépenses:
    1. La section d’investissement : Elle concerne les opérations non renouvelables à l’identique chaque année, qui ont vocation à modifier ou enrichir le patrimoine de la collectivité (acquisitions immobilières, travaux nouveaux, remboursement des capitaux empruntés, etc.).
    2. La section de fonctionnement : Elle comprend toutes les dépenses et recettes courantes nécessaires au fonctionnement des services communaux ainsi que les charges financières liées aux intérêts de la dette.
  4. Les annexes : Elles complètent l’information des élus et des tiers sur des éléments patrimoniaux, des engagements, les services non individualisés gérés, les établissements publics rattachés, le personnel et le vote des taux d’imposition. La production de ces états annexes est obligatoire.
Document Description Échéance / Règle
Le budget primitif (BP) C’est le premier acte obligatoire du cycle budgétaire annuel. Il est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. Il retrace les autorisations de dépenses et de recettes pour l’exercice annuel. Doit être voté par l’assemblée délibérante au plus tard le 15 avril
Le Débat d’Orientation Budgétaire (DOB) Phase préalable à l’élaboration du Budget Primitif (BP). Il porte sur les orientations générales à retenir pour l’exercice. Est obligatoire pour les communes de 3 500 habitants et plus. Il a lieu au plus tôt deux mois avant l’examen du BP
Le Compte Administratif (CA) Il revisite l’exécution du Budget Primitif et des budgets annexes pour l’exercice écoulé. Son non-adoption dans le délai ou son rejet entraîne des conséquences. Doit être arrêté par l’assemblée délibérante au plus tard le 30 juin de l’année suivant l’exercice.

Les dépenses de fonctionnement sont les dépenses courantes et généralement répétitives de la commune. Elles sont nécessaires pour la gestion quotidienne des services. Par exemple, parmi ces principales dépenses de fonctionnement :

  • Les charges de personnel (rémunérations, cotisations sociales des agents communaux, indemnités des élus, etc.).
  • Les achats de fournitures (papeterie, mobilier, etc.).
  • Les prestations de services (missions, réceptions, publications, etc.).
  • Les charges financières (intérêts des emprunts, acquittement des dettes exigibles, etc.).
  • Les dotations aux amortissements et aux provisions.
  • Les participations aux charges d’organismes extérieurs (aide sociale, etc.).

La loi dresse une longue liste de dépenses obligatoires que les communes doivent financer. Ces dépenses incluent l’entretien de l’hôtel de ville, les frais de bureau, les dépenses liées à l’éducation nationale, l’entretien des cimetières et des voies communales, les dépenses d’assainissement, et bien d’autres.

Les dépenses d’investissement sont plus exceptionnelles et se traduisent par une modification de la consistance ou de la valeur du patrimoine de la collectivité territoriale. Ces dépenses comptent trois différentes catégories :

  • Acquisition de biens durables : Achat de matériels durables, considérés comme des immobilisations par nature, qui remplissent des conditions de durabilité et de consistance.
  • Construction ou aménagement : Construction ou aménagement de bâtiments, travaux d’infrastructure, etc.
  • Remboursement de la dette et du montant du remboursement en capital des emprunts.

Même les biens de faible valeur unitaire peuvent être classés en dépenses d’investissement s’ils ont un caractère de durabilité et de consistance suffisant, par une délibération spécifique du conseil municipal.

CaractéristiqueDépenses de FonctionnementDépenses d’Investissement
NatureCourantes, répétitivesExceptionnelles
ButGestion quotidienne, services réguliersModification de la consistance ou de la valeur du patrimoine
ExemplesSalaires, loyers, intérêts d’empruntConstruction de bâtiments, achat de matériel durable, remboursement du capital de la dette

Les ressources fiscales représentent un poste essentiel dans les ressources de fonctionnement d’une commune, offrant en principe une marge de manœuvre non négligeable dans la gestion financière. Ces ressources se divisent en deux composantes, la fiscalité directe et la fiscalité indirecte.

La fiscalité directe s’articule principalement autour de quatre taxes majeures: la taxe d’habitation (payée par les particuliers et les entreprises, bien que celle-ci fasse l’objet d’une réforme entraînant sa suppression progressive pour une grande majorité de Français) , la taxe sur le foncier bâti , la taxe sur le foncier non bâti (ces deux dernières étant acquittées par les propriétaires des terrains) et la contribution économique territoriale (CET), qui est due par les entreprises et qui a succédé à la taxe professionnelle en 2010. Ces quatre taxes directes constituent une part prépondérante, représentant plus de la moitié des recettes fiscales des collectivités. Elles sont complétées par d’autres prélèvements directs, tels que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. L’assiette de cette fiscalité locale est établie en fonction du potentiel financier de la commune, lequel est une évaluation de sa richesse théorique.

En complément de cette assise fiscale directe, les communes disposent de la fiscalité indirecte. Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) et le Code des impôts détaillent une longue liste de taxes diverses relevant de cette catégorie. Parmi les recettes indirectes les plus courantes figurent les droits de mutation à titre onéreux et la part locale de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TIPCE). Cette fiscalité peut également inclure la taxe sur les cartes grises, la taxe sur l’électricité ou encore la taxe différentielle sur les véhicules de société à moteur. Il est important de noter que ces ressources indirectes sont considérées comme plus sensibles et plus dépendantes de la conjoncture économique générale que ne l’est la fiscalité directe.

De quelles autres ressources financières disposent les communes ?

Outre les ressources fiscales, les communes disposent de deux autres types de ressources de fonctionnement significatifs : les dotations versées par l’État et les produits de l’exploitation et du domaine.

La principale ressource fournie par l’État est la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF), qui représente la dotation centrale versée aux collectivités territoriales, y compris les communes. La DGF a la particularité d’être globale et de laisser les fonds libres d’emploi par la commune, son montant étant arrêté chaque année par la loi de finances. Pour chaque niveau de collectivité, la DGF se compose d’une part forfaitaire et d’une ou plusieurs parts de péréquation. Le sous-ensemble de la DGF réservé aux communes est particulièrement complexe et inclut la dotation forfaitaire et une dotation d’aménagement, ainsi que trois dotations de péréquation communale, en application notamment des articles L. 2334-1 et suivants du CGCT. Par ailleurs, une dotation spécifique a été instaurée pour les petites communes rurales, appelée « dotation élu local », visant à couvrir les dépenses obligatoires liées au statut de l’élu, comme les indemnités de fonction et les frais de formation. Enfin, l’État assure la compensation intégrale des charges transférées aux collectivités (lorsque celles-ci ne sont pas compensées par des transferts de fiscalité) au travers de la dotation générale de décentralisation. Le cadre des ressources est également régi par la contractualisation État/communes qui s’applique aux plus grandes collectivités dont les dépenses réelles de fonctionnement excèdent 60 millions d’euros, afin d’organiser leur participation à la réduction du déficit public.

Les communes bénéficient de produits de l’exploitation et du domaine, lesquels constituent des ressources variables. Ces ressources proviennent principalement des redevances acquittées par l’usager en contrepartie de l’utilisation de certains services publics assurés par la commune. Ces produits peuvent prendre différentes appellations telles que prix, droits d’entrée, participations ou encore redevances, dont les taux sont fixés par l’assemblée délibérante de la commune. Ces recettes sont généralement affectées à un service précis, à l’instar des droits de voirie (mentionnés à l’article L. 2331-4, 10° du CGCT), des droits de stationnement et de dépôt sur les voies publiques, et des droits pour permission de voirie sur les voies communales. De plus, les communes perçoivent une participation de l’État dans leur rôle de représentant de l’État pour certaines tâches, permettant de rembourser totalement ou partiellement les dépenses de fonctionnement engendrées par les services rendus au nom de l’État, notamment pour les opérations d’état civil, de recensement ou les élections.

Pour financer la concrétisation de leurs projets de réalisation (tels qu’une école, une salle polyvalente, un stade ou une piscine) , les élus municipaux disposent de cinq sources principales de financement, auxquelles s’ajoutent des ressources plus exceptionnelles.

L’autofinancement : la ressource jugée la plus « vertueuse » et est la première source de financement. Il représente l’ensemble des fonds générés par la section de fonctionnement du budget destinés à couvrir les dépenses d’investissement. Cet autofinancement, dit brut, se compose des dotations aux amortissements, des dotations aux provisions, et de l’autofinancement complémentaire. La capacité d’autofinancement (CAF) est l’indicateur clé, représentant l’excédent dégagé par le fonctionnement, calculé par la différence entre les produits réels de fonctionnement (hors produits de cession d’immobilisation) et les charges réelles. Historiquement, les capacités d’autofinancement des collectivités sont restées stables malgré les baisses des concours de l’État, grâce à la maîtrise des dépenses de fonctionnement et à l’augmentation de la fiscalité locale et des redevances

Les dotations de l’État pour l’investissement : la seconde source principale de financement des investissements communaux. Ces dotations ont succédé à la plupart des subventions d’équipement par le biais d’une dotation « globalisée » et libre d’emploi, la dotation globale d’équipement (DGE). Aujourd’hui, ces dotations sont souvent limitées en raison des restrictions financières de l’État, et visent principalement à inciter les collectivités à développer des actions en faveur de politiques sectorielles spécifiques (environnement, ville, tourisme, etc.), et s’articulent avec les dotations de compensation et de péréquation. On trouve notamment la dotation d’équipement des territoires ruraux (pour la revitalisation des centres-bourgs ou la rénovation thermique) et la dotation de développement urbain (s’adressant aux communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale). Un outil particulièrement efficace est le Fonds de Compensation de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (FCTVA), par lequel l’État compense forfaitairement la TVA payée par les collectivités sur leurs dépenses réelles d’investissement. Le FCTVA est un moteur important de l’investissement local, représentant plus des deux tiers des concours de l’État alimentant cette section du budget.

Des subventions publiques spécifiques : la commune peut bénéficier de subventions spécifiques provenant soit de l’État (notamment à travers ses agences), soit d’autres collectivités. Ces subventions sont des contributions facultatives, versées en capital, destinées à la réalisation de projets d’investissement matériel ou immatériel d’intérêt général. L’aide peut concerner les études, les acquisitions immobilières, les travaux de construction ou d’aménagement, ou l’équipement en matériel. Les autres collectivités, comme le département ou la région, peuvent également contribuer au financement de projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par la commune, à condition que le projet présente un intérêt départemental ou régional. Une règle fondamentale, et parfois contraignante, est que la commune doit assurer une participation minimale de 20 % au financement de l’opération d’investissement dans la plupart des cas.

Le recours à l’emprunt : l’ultime moyen d’achever un plan de financement, permettant d’étaler la charge financière sur plusieurs exercices budgétaires. Les communes ne sont autorisées à souscrire des emprunts que pour financer des opérations d’investissement ; il est strictement interdit de combler un déficit de fonctionnement ou d’utiliser l’emprunt pour pallier une insuffisance de ressources propres destinées à l’amortissement de la dette. La décision d’emprunter relève de la compétence du conseil municipal.

Les dons et legs : des ressources très exceptionnelles pour les collectivités. Le conseil municipal est tenu de délibérer sur l’acceptation de ces transmissions de biens, qu’elles soient faites du vivant du donateur (don) ou après son décès (legs).

Les relations entre les élus et les agents municipaux reposent sur une répartition précise des rôles entre l’organe délibérant, l’exécutif, et l’administration, dans laquelle le maire occupe une position centrale de chef de service. Aux termes de l’article L. 2122-18 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), le maire est théoriquement « seul chargé de l’administration » , et c’est en sa qualité de chef des services municipaux qu’il détient la compétence pour prendre les mesures relatives à l’organisation interne de ces services ainsi qu’à la gestion de leurs agents. Ce pouvoir de gestion propre comprend notamment la gestion du personnel communal, telle que les nominations, les titularisations, les avancements et les sanctions disciplinaires, un pouvoir que le maire tient de la loi. Toutefois, l’autorité des élus est partagée, car il incombe exclusivement au conseil municipal de prendre les décisions majeures qui impactent la structure des services, comme la création ou la suppression des services publics, la fixation de leurs règles générales d’organisation, et la définition des missions qu’ils doivent accomplir. En ce sens, la décision de confier les missions d’un service à une entreprise privée, par exemple, relève de la seule compétence de l’organe délibérant.

Dans la pratique quotidienne, la relation entre élus et agents se traduit par des mécanismes de collaboration et de délégation. Les agents, composés majoritairement de fonctionnaires territoriaux (appartenant à divers cadres d’emplois et filières) et d’agents contractuels (non titulaires recrutés sans concours) , sont les interlocuteurs privilégiés des élus, passant du statut de simple administré à celui de membre du conseil ou d’adjoint. Les agents sont en effet ceux qui « connaissent par le menu tout ou partie des affaires communales », offrant l’expertise technique nécessaire à l’exercice du mandat. Afin d’assurer le bon fonctionnement des services, le maire peut formaliser cette collaboration en déléguant une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints ou conseillers municipaux. De manière plus technique, le maire peut également accorder, par arrêté et sous sa responsabilité, une délégation de signature aux cadres supérieurs de l’administration, comme le directeur général des services, le directeur général adjoint, les directeurs des services techniques, ou encore les responsables de services communaux, en vertu de l’article L. 2122-19 du CGCT.

Les biens communaux

La distinction entre le domaine public et le domaine privé est fondamentale dans la gestion du patrimoine communal. Font partie du domaine public immobilier de la commune les biens immobiliers lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public à la condition qu’ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. Quant au domaine public mobilier, il comprend les biens présentant un intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science et de la technique, comme des objets rares conservés dans les bibliothèques municipales. La caractéristique essentielle des biens du domaine public est qu’ils sont inaliénables (ils ne peuvent être vendus) et imprescriptibles (ils ne peuvent être acquis par possession prolongée).

Le domaine privé regroupe tous les biens communaux qui ne relèvent pas du domaine public. Il s’agit des biens patrimoniaux qui peuvent être exploités, loués, ou vendus au profit du budget communal (maisons, terres, droits de chasse, etc.) , ainsi que des biens dont les habitants ont la jouissance en nature (pâturages, marais, tourbières, etc.). Par détermination de la loi, certaines catégories de biens, comme les réserves foncières, les chemins ruraux et les bois relevant du régime forestier, font également partie du domaine privé. Contrairement au domaine public, la vente des biens du domaine privé est libre, après décision du conseil municipal. Il est important de noter que les biens des communes, qu’ils soient publics ou privés, sont insaisissables.

Pour qu’un bien sorte du domaine public de la commune et puisse relever de son patrimoine privé, une procédure en deux étapes est nécessaire : la désaffectation et le déclassement. La désaffectation est l’opération par laquelle le bien cesse d’être utilisé soit à l’usage direct du public, soit à l’accomplissement d’une mission de service public. Une fois la désaffectation constatée, le déclassement intervient. Il s’agit d’un acte administratif, qui prend la forme d’une délibération du conseil municipal, qui constate officiellement la désaffectation et fait perdre au bien son caractère de dépendance du domaine public. Une fois déclassé, le bien peut, par exemple, être vendu, conformément aux règles applicables au domaine privé.

La voirie communale est un sujet important et se distingue entre deux catégories de voies en fonction de leur destination. D’une part, on trouve les voies communales, qui constituent environ soixante pour cent de l’ensemble du réseau routier. Ces voies appartiennent au domaine public de la commune. Leur classement et leur éventuel déclassement sont prononcés par le conseil municipal, conformément au Code de la voirie routière. D’autre part, la voirie comprend les chemins ruraux, qui servent principalement à la desserte des exploitations. Les chemins ruraux, qui appartiennent également aux communes mais qui n’ont pas été classés en « voies communales » , relèvent du domaine privé de la commune. À ce titre, ils sont prescriptibles et aliénables. Le maire, quant à lui, est chargé de la police et de la conservation tant des voies communales que des chemins ruraux.

La commune jouit d’une large liberté pour déterminer le mode de gestion qu’elle estime le plus approprié pour répondre aux besoins de sa population en matière de services publics locaux. Elle n’est pas contrainte à une unique solution. Elle a le choix d’exploiter elle-même ces services en utilisant ses propres ressources (on parle alors de régie), ou de le faire en coopération avec d’autres autorités concédantes. Alternativement, la commune peut opter pour la délégation de service public en concédant la gestion du service à des opérateurs privés ou publics externes. Quel que soit le mode de gestion retenu, la commune doit s’assurer que le service garantit un niveau élevé de qualité, de sécurité et d’accessibilité, tout en respectant l’égalité de traitement et en promouvant l’accès universel et les droits des usagers.

Les services publics communaux se divisent en deux catégories en fonction de l’obligation légale de la commune à les assurer. Les services publics obligatoires sont ceux dont la commune a l’obligation légale d’assurer l’existence et le fonctionnement, comme l’élimination des déchets des ménages ou l’assainissement. Les élus doivent donc s’assurer de leur mise en œuvre. En revanche, les services publics facultatifs sont ceux que la commune est libre de créer ou non selon les besoins et les moyens de la collectivité, tels que le service extérieur des pompes funèbres ou l’établissement d’un conservatoire de musique. Dans les domaines où existe une concurrence privée, la commune ne peut légalement créer un service public facultatif que si la prestation envisagée répond à un besoin réel de la population et si, de plus, l’initiative privée est défaillante pour y répondre de manière satisfaisante.

L’objectif de l’État est d’assurer une présence équilibrée des services au public sur l’ensemble du territoire, notamment pour lutter contre les déserts médicaux et accélérer le déploiement des maisons de services au public. Pour ce faire, l’État s’appuie sur les implantations territoriales de ses administrations et de ses opérateurs.

Les moyens d’action sont notamment :

L’élaboration de schémas départementaux d’accessibilité des services au public, établis pour une durée de six ans par le préfet et le président du conseil départemental en association avec les Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ces schémas définissent un programme d’action pour le maillage territorial.

Le soutien financier à la création d’espaces mutualisés, notamment aux maisons de services au public, qui peuvent bénéficier d’une prise en charge pouvant atteindre 50 % de leur budget de fonctionnement grâce au fonds national d’aménagement et à la contribution d’opérateurs nationaux.

La mise en œuvre des actions inscrites dans le schéma se fait par une convention conclue entre le représentant de l’État, les communes et groupements intéressés, ainsi que les organismes publics et privés concernés et les associations d’usagers. Cette politique vise l’ensemble de la population (habitants des quartiers populaires, des campagnes, des villes, etc.) et l’ensemble des services (santé, services de l’État, opérateurs sociaux, etc.)

Le domaine de l’urbanisme, qui régit l’utilisation faite du sol pour encadrer la localisation, la desserte, l’implantation et l’architecture des constructions, est un sujet qui doit être partagé entre la commune, l’État et d’autres collectivités. L’État fixe les objectifs généraux et hiérarchisés, en posant le principe que le territoire français est le patrimoine commun de la nation et que les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes. La commune, quant à elle, dispose d’instruments pour façonner le cadre de vie de ses habitants, tout en respectant les prescriptions étatiques.

L’outil principal de planification de l’urbanisme local est le plan local d’urbanisme (PLU), qui a succédé au plan d’occupation des sols (POS). Ce document traduit le projet de développement de la commune et détermine notamment les droits de construire. Un autre document clé est le schéma de cohérence territoriale (SCOT), qui doit être élaboré à une échelle plus large par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et dont le PLU communal doit impérativement être compatible. Le respect de la cohérence territoriale est une exigence croissante qui tend à limiter l’autonomie communale en matière d’urbanisme, illustrant la forte imbrication entre l’État et les collectivités territoriales.

La commune détient un rôle central dans l’application concrète des règles d’urbanisme. Le maire, en tant qu’autorité exécutive communale, est chargé de la délivrance des autorisations individuelles d’urbanisme, telles que les permis de construire, les permis d’aménager, les permis de démolir et les déclarations préalables. Il est responsable de l’application de ces autorisations et de l’exercice de la police de l’urbanisme.

Cependant, il est crucial de noter que le contrôle de légalité des décisions d’urbanisme prises par le maire est exercé par les services de l’État. L’État dispose notamment de la possibilité de demander au maire, et par conséquent au conseil municipal, de se mettre en conformité avec la réglementation, ou de saisir le juge administratif pour annuler l’autorisation délivrée si elle est jugée illégale. De plus, les dispositions du Code de l’urbanisme prévoient la possibilité pour l’État d’exercer ce pouvoir de police à la place du maire dans certaines situations de carence.

L’environnement est devenu un sujet fondamental de l’action communale, encadré notamment par des principes généraux qui s’imposent à tous. La Charte de l’environnement, intégrée au bloc de constitutionnalité en 2005, rappelle l’objectif du développement durable et exige que l’action publique favorise les équilibres nécessaires entre les modes de production et de consommation et la préservation de l’environnement.

En pratique, le Code de l’environnement met l’accent sur la participation du public dans la phase préalable au dépôt de plusieurs demandes d’autorisation de projets ayant un impact sur le milieu naturel ou le paysage. Cette exigence concerne des projets tels que les travaux de construction ou d’installations, voire l’élaboration de certains plans ou programmes. Les procédures de participation incluent notamment :

Le débat public et la concertation préalable relevant de la Commission nationale du débat public.

La concertation préalable mise en œuvre par le maître d’ouvrage ou décidée par l’autorité compétente.

Ces mécanismes garantissent que les citoyens sont associés aux décisions qui pourraient affecter leur cadre de vie, limitant ainsi les déclarations et les engagements trop rigides de la part des élus concernant des projets nécessitant l’approbation de l’État. De plus, la commune exerce des pouvoirs de police dans le domaine de l’environnement, couvrant des aspects comme la prévention des pollutions, la police des eaux ou encore la police de l’affichage.

La police municipale a pour objet général d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, conformément aux dispositions de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Le champ de son action est extrêmement vaste et couvre un ensemble très détaillé de missions. En matière de sûreté et de commodité du passage, elle s’occupe notamment du nettoiement, de l’éclairage des rues, de l’enlèvement des encombrements, et de la démolition ou réparation des édifices menaçant ruine. Elle est également chargée de la répression des dépôts et projections de toute matière nuisible à la propreté des voies ou à la sécurité des passants. Pour ce qui est de la tranquillité publique, elle est responsable de la répression des rixes, des tumultes excités dans les lieux d’assemblée, des attroupements, des bruits, des troubles de voisinage et des rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants. Enfin, le champ de la police municipale s’étend à la veille du bon ordre lors de grands rassemblements (foires, marchés, spectacles) , à l’inspection de la salubrité des comestibles , à la prévention des incendies ou des inondations , ainsi qu’aux mesures provisoires nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l’état pourrait compromettre la sécurité publique.

Le maire détient un rôle essentiel dans ce domaine puisqu’il est « seul chargé », sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’État qui s’y rapportent (CGCT, art. L. 2212-1). Ses attributions sont très étendues et couvrent, entre autres, la police de l’habitat, des voies publiques et de la circulation, des rassemblements et de la tranquillité publique, des activités sportives, festives et commerciales, de l’environnement, ainsi que des domaines particuliers comme les funérailles, les cimetières et les bâtiments menaçant ruine.

L’exercice de ce pouvoir de police par le maire est toutefois strictement encadré. Il doit impérativement respecter les compétences du préfet et n’adopter que des mesures qui sont nécessaires et proportionnelles à l’effet recherché, sous peine d’illégalité. Si une mesure de police affecte l’exercice d’une liberté publique, elle doit être strictement limitée dans l’espace et dans le temps, et ne doit être ni générale ni absolue. Par ailleurs, la carence du maire à prendre les mesures de police nécessaires à la sécurité peut être de nature à engager la responsabilité de la commune, et potentiellement sa propre responsabilité à titre personnel, dès lors qu’une faute de carence est établie et qu’un lien de causalité directe avec le dommage est démontré.

Selon le ministère de l’Intérieur en 2022, la police municipale est présente dans environ 3 850 communes avec plus de 27 000 agents (auxquels s’ajoutent 657 gardes champêtres et 8 085 agents de surveillance de la voie publique). Elle est considérée comme la troisième composante des forces de sécurité intérieure, aux côtés de la Gendarmerie et de la Police nationales. Elle est intégralement placée sous l’autorité du maire et ses agents sont des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet. Elle a pour mission d’effectuer des actions de prévention et de surveillance pour assurer le bon ordre, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques sur le territoire communal ou intercommunal.

Concernant son équipement, la majorité des policiers municipaux disposent d’armes non mortelles, mais environ la moitié sont également dotés d’armes à feu et de gilets pare-balles, une tendance qui s’est renforcée depuis la multiplication des actes de terrorisme. De plus, dans les communes où la police n’est pas étatisée, le maire dispose de la faculté de requérir les militaires de la Gendarmerie nationale pour veiller à l’exécution de ses arrêtés, assurer le maintien de l’ordre ou lui prêter main-forte en cas de besoin.